Антон Силуанов — РБК: «Принцип «не навреди» — самый правильный»

25.10.2022

Министр финансов Антон Силуанов в интервью РБК рассказал о рисках предельных цен на нефть для бюджета, первоочередных инфраструктурных проектах, обелении рынка табака и ответил на претензии бизнеса к росту налоговой нагрузки.

«Оценка нефтегазовых доходов и раньше была подвержена волатильности»

— Минфин внес в Госдуму проект бюджета, который вы назвали самым сложным в своей карьере. Законодательство обязывает составлять бюджет на три года, но многие экономисты говорят, что в нынешних условиях планировать больше чем на несколько месяцев вперед крайне тяжело. Это действительно так?

— Действительно, волатильность показателей прогноза увеличилась. Тем не менее трехлетний бюджет имеет целый ряд преимуществ. Мы задаем среднесрочный ориентир бюджетной политики. Он нужен для бизнеса, для людей, для участников экономической деятельности. Трехлетний бюджет — это планы на ближайшие годы: какими будут налоги, размер социальных выплат, что будет с уровнем госдолга, финансовыми рынками и т.д.

В нынешней трехлетке, например, видно, что правительство планирует выходить на бюджетное правило в 2025 году, а до этого предусмотрен постепенный переход к такой политике. И это дает основания организациям строить свои финансовые планы, принимать инвестиционные решения, прогнозировать, какие будут ставки на среднесрочную перспективу.

— Насколько снизилась предсказуемость доходов?

— Смотря о каких доходных источниках мы говорим. Например, предсказуемость налогов и взносов с фонда оплаты труда достаточно стабильная. Есть вопросы по нефтегазовым доходам, потому что они зависят от мировых цен, объемов добычи и экспорта углеводородов, курса рубля. Но эта оценка и раньше была подвержена волатильности. Наша задача — создать условия, при которых все, что было запланировано, было бы исполнено. Понятно, что, планируя бюджет на трехлетку, можно ошибиться с прогнозом, но это поправимо при корректировке в ходе очередного бюджетного цикла. Важно другое — открытость и предсказуемость формируют доверие к действиям властей.

«Все инициативы направлены на то, чтобы изъять часть сырьевой сверхренты»

— РСПП очень остро отреагировал на то, что они назвали отсутствием обсуждений бюджетно-налоговых новаций с бизнесом, и рост фискальной нагрузки в целом. В то же время вы говорили, что обсуждения с бизнесом были, и притом конструктивные. Кому верить?

— В этот раз с РСПП как с организацией крупных предпринимателей мы досконально не обсуждали все новации, о чем союз справедливо заявляет. Но верно и то, что при формировании налоговых инициатив был проведен ряд встреч с профильными группами предпринимателей, которых затрагивают разработанные предложения.

— Отраслевыми?

— Да. Это касается нефтяников, газовиков, угольщиков и удобренщиков. Лично разговаривал с ключевыми руководителями компаний нефтегазовой отрасли, обсуждал все нюансы, были совещания в правительстве. Много пришлось скорректировать по сравнению с тем, что было изначально задумано. Но главное — компромисс найден. Так что обсуждения с бизнесом прошли.

— РСПП предупредил, что повышение фискальной нагрузки может, наоборот, привести к сокращению налоговых поступлений в бюджет. Такой риск есть?

— Когда предлагаются налоговые новации, всегда надо смотреть, чтобы не было обратного эффекта. Все инициативы в проекте нового бюджета направлены на то, чтобы изъять часть сырьевой сверхренты. Отталкивались от величины нормальной доходности за предыдущие периоды, сравнивая с текущей ситуацией и прогнозом. При формировании предложений в угольной отрасли и для производителей удобрений так и сделали: если цена выше среднего за последние годы уровня, то вводятся пошлины, которые изымают часть конъюнктурной ренты.

Что касается нефтяников, то мы продлеваем решение, которое было принято в текущем году. Это сохранение ценовой скидки при расчете демпфера на бензин. К этому увеличили НДПИ [налог на добычу полезных ископаемых] на сырую нефть за счет введения специального повышающего коэффициента.

В газовой отрасли мы изначально планировали использовать механизм экспортной пошлины и часть сверхдоходов привлекать в бюджет. Но в ходе дискуссии договорились о корректировке расчета НДПИ.

Подготовленные предложения не скажутся на доходности работы этих секторов экономики.

— А вы продумывали ситуацию, при которой этих сверхдоходов не будет? Санкции, предельные цены на нефть, другие риски…

— Риски всегда есть. Если не будет этих поступлений в бюджет, будем искать иные источники финансирования, готовить предложения по обеспечению бюджетного баланса.

«Мы — за дивиденды»

— Как увеличение фискальной нагрузки скажется на дивидендной политике компаний, в том числе государственных? Не останутся ли инвесторы в следующем году без дивидендов в отраслях, затронутых налоговыми новациями?

— Вы, наверное, «Газпром» имеете в виду в первую очередь?

— И «Газпром», конечно.

— Все компании принимают решения о дивидендных выплатах самостоятельно, в зависимости от финансовых результатов. Этот принцип применяется и к госкомпаниям. Если говорить о банковском секторе, то в этом году крупнейшие банки дивиденды не платили, ситуация, очевидно, не позволяет это сделать. В то же время «Газпром», «Роснефть», «Транснефть», «Роснефтегаз» и целый ряд других компаний приняли решения о выплатах. Сохранится ли такой подход на будущее? Посмотрим финансовые результаты компаний. Мы — за дивиденды.

— Вы закладываете в бюджет дивиденды от таких госкомпаний?

— Да, закладываем.

— В 2023 году Минфин планирует размещение валютных облигаций в эквиваленте 68 млрд руб., следует из проекта бюджета. О каких бумагах идет речь?

— В предыдущие годы мы старались присутствовать на внешних рынках. В следующем году выходить на западные рынки заимствований не планируется. Основной упор будет сделан на внутренний рынок. В проекте закона о бюджете предусмотрена возможность занять на внешнем рынке. Но очевидно, что рассчитывать придется на внутренний рынок. Сейчас уже прощупываем возможности инвесторов, смотрим, какие у них предпочтения по длине, доходностям долговых инструментов. Будем искать взаимоприемлемые компромиссы между эмитентом и инвестором.

— То есть это техническая история?

— Да, планируем заимствовать в рублях. Хотя сейчас быстро все меняется, вернемся к этому вопросу через полгода.

«Предложения по налогообложению граждан всегда очень чувствительны»

— Одно из налоговых нововведений, заложенных в проект бюджета, — установление предельной базы по единому платежу в Социальный фонд на уровне 1,9 млн руб. вместо обсуждавшихся 1,57 млн руб. Насколько увеличится нагрузка на компании?

— Изначально мы договаривались о размере коэффициента, используемого для расчета порога страховых взносов, после которого наступает регрессия (уменьшение ставки взносов до льготной. — РБК): он начинался с 1,7 средней месячной заработной платы в экономике в 2015 году и доходил до 2,3 в 2021 году. Эти договоренности были зафиксированы законодательно. Планировалось индексирование этого коэффициента, исходя из прогноза фонда оплаты труда на очередной финансовый год. По факту прогнозы оказались более консервативными, чем в жизни, то есть фонд оплаты труда рос более высокими темпами. Сейчас мы лишь восстановили справедливость, о которой договаривались с бизнесом, с другими участниками этого процесса, зафиксировав коэффициент 2,3 от среднемесячной заработной платы, исходя из ее реальной величины. С учетом этого, а также прогнозируемого месячного уровня оплаты труда на 2023 год в расчете на 12 месяцев новая база составит чуть больше 1,9 млн руб.

— Но для бизнеса это оказалось неожиданным решением, поскольку в 2022 году коэффициент 2,3 не применялся.

— Это решение раньше обсуждалось, коэффициент 2,3 не является новацией. Если бы его величина была увеличена до 2,5 или выше, это было бы нарушением прежних договоренностей.

— Судя по показателям исполнения бюджета, введение элемента прогрессии в обложение НДФЛ (15% для дохода, превышающего 5 млн руб.) оказалось результативным. Почему Минфин на данном этапе отказался от расширения этой прогрессии — например, за счет сокращения порога в 5 млн?

— Предложения, касающиеся налогообложения граждан, всегда очень чувствительны. За счет введения прогрессии решалась задача изыскания ресурса для детей со сложными болезнями, требующими дорогостоящего лечения. Сейчас денег в созданном для этого фонде «Круг добра» достаточно, даже практически в два раза больше.

— Опасения, которые звучали при введении этого элемента прогрессии, о том, что компании и работники будут уклоняться от дополнительной нагрузки, не оправдались?

— Возможно, если бы мы ввели не два дополнительных пункта ставки НДФЛ, а пять, желающих уклониться было бы больше. Но 2 процентных пункта — это не столь чувствительно. Дальше менять — можно подорвать доверие.

— Летом Минфин предложил облагать НДФЛ зарплаты уехавших за границу россиян, продолжающих получать зарплату от российского источника. Такие дистанционные работники должны будут платить НДФЛ по ставке 13% (15% — с части дохода, превышающей 5 млн руб. в течение года), пока они остаются налоговыми резидентами России, и 30% — после того как стали нерезидентами. Возможно ли установление каких-то особых ставок для таких работников?

— Если люди уезжают и работают удаленно, центр жизненных интересов у них все равно находится в России, заработную плату получают из источников в нашей стране, поэтому по справедливости нужно сохранить уровень налогообложения для этих категорий граждан.

— Фискальный смысл в этом есть?

— Это вопрос справедливого налогообложения.

«В следующие годы активно начнут запускаться новые проекты»

— При текущей тенденции к закрытию информации опубликованы все традиционные материалы по проекту бюджета, включая пояснительную записку и приложения к ней. Были ли в процессе составления бюджета сторонники его засекречивания?

— В этом вопросе всегда надо находить золотую середину, потому что открытость — это больше доверия, закрытость — больше вопросов. Мы закрыли все то, что не требует публичного обсуждения, и наоборот, то, что возможно к публичному доступу, оставили открытым. Это важно и для дискуссий в парламенте. Бюджет — это публичный документ. Люди должны знать, куда тратятся их налоги.

— На фоне роста оборонных расходов ассигнования по разделу «Национальная экономика» сокращаются существенно — с 4,3 трлн в 2022 году до 3,5 трлн в 2023-м. Какие экономические направления пойдут под сокращение?

— Не могу согласиться, что мы сильно сократили инвестиционные расходы. В ходе подготовки проекта бюджета на 2022–2024 годы много расходов, запланированных на 2023–2024 годы, перенесли и исполнили раньше, освободив пространство для ассигнований на новые задачи. Плюс к этому проведена приоритизация расходов. Это было сделано для того, чтобы сконцентрировать деньги на ключевых направлениях — это и высокотехнологичные отрасли (радиоэлектроника, самолеты и т.д.), и импортозамещение, и инфраструктура, и так далее. Кстати, в следующие годы активно начнут запускаться новые проекты. Например, проект по модернизации коммунальной инфраструктуры — определены его объемы и источники финансирования.

В целом объем расходов бюджета сохраняется на уровне чуть больше 29 трлн руб. в каждый из 2023–2025 годов. Это уровень текущего года, в котором объем расходов выше нормального, потратим все нефтегазовые доходы и все равно будем иметь дефицит бюджета. Сохранение на предстоящую трехлетку высокого уровня расходов позволяет уместить туда как новые приоритеты, так и прежние решения, обеспечить все социальные обязательства, не нарушая макростабильность.

— Но 29 трлн руб. каждый год — это в номинальном выражении, а с поправкой на инфляцию расходы будут снижаться.

— Вы не смотрите на 2023 год, давайте взглянем на допандемийный 2019-й. А там были расходы 18 трлн руб. Если продефлировать расходы по годам (привести к постоянным ценам. — РБК), то в следующем году должны получить 23 трлн, а не 29. То есть база расходов в следующем году очень высокая.

— В последние годы особого инвестиционного потока из ФНБ в части физической инфраструктуры не наблюдалось. Самые громкие сделки — покупка Сбербанка, акций «Аэрофлота».

— Да нет, деньги сейчас пойдут. Проекты не так быстро готовятся: нужно разработать финансовую модель, определить условия инвестирования и прочее. Автодорога Москва — Казань, расширение Восточного полигона РЖД, строительство трассы в обход Твери, закупка подвижного состава для метро в Санкт-Петербурге — это лишь часть портфеля проектов, которые начнут реализовываться в текущем году.

— В связи с большой потребностью бизнеса в нынешних условиях по переориентации торговых потоков на восток — какие инфраструктурные проекты рассматриваются? Дороги, порты и т.д.?

— Ресурсы учтены на строительство пунктов пропуска на восточном направлении, расширение доставки грузов по Волго-Донскому каналу, углубление Волги, дорожную инфраструктуру — все это проекты для новых коридоров.

— Можете назвать порядок сумм, которые пойдут на развитие присоединенных регионов — ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областей?

— Это закрытая часть.

«Бюджетное правило в прежнем формате не может быть реализовано»

— В бюджет заложен базовый объем нефтегазовых доходов по 8 трлн руб. каждый год в 2023–2025 годах. При этом введение предельных цен на российскую нефть со стороны стран G7 практически гарантировано. Допускаете ли вы, что этот механизм станет достаточно эффективным и не позволит собрать эти 8 трлн руб. в бюджет?

— Российская Федерация заявила, что не будет поставлять нефть по предельным ценам. В этом случае предлагается диктат цен покупателем над формированием цен по рыночному принципу. Естественно, страны ОПЕК посчитали для себя невозможным такой подход и пошли на то, чтобы снизить объем добычи, показав тем самым, что регулирование рынка — за производителем.

Да, конечно, потребители могут вводить ограничения. Но если при таких ограничениях не будет поставляться нефть, тогда для них возникнет обратный эффект в результате роста цен. Поэтому сейчас сложилась непростая ситуация с точки зрения интересов покупателей и продавцов.

Что касается Российской Федерации, то мы заложили достаточно консервативные параметры. По прогнозу у нас цена нефти — $70 за баррель, курс — 68 руб. за доллар, объем добычи — около 10 млн барр. в сутки. Тем не менее даже при таких ценах мы планируем получить объем нефтегазовых доходов выше 8 трлн руб., то есть заложен небольшой гэп, что является дополнительным резервом бюджета.

— Аналитики Минфина проводили расчеты, как возможное увеличение дисконтов на Urals из-за предельных цен на нефть и, соответственно, снижение профицита платежного баланса повлияют на курс рубля? В теории он должен из-за этого слабеть, а для бюджета это частичная компенсация потерь.

— Раньше всегда, когда платежный баланс ослаблялся, цены шли вниз, рубль девальвировался, реагируя на это. Сейчас, поскольку и доллар, и евро — токсичные валюты, участники рынка, наоборот, избавляются от такой валюты, продавая ее на рынке. Это влияет на укрепление рубля. Чем больше вводится ограничений на Российскую Федерацию, тем выше стимулы выходить из недружественных валют. Понятно, что так не будет бесконечно. Поэтому могу с вами согласиться, что если платежный баланс будет ослабевать, то это будет отражаться на валютных курсах.

— В бюджетном правиле два аспекта: первый — это предельные расходы, второй связан с накоплением. Что касается предельных расходов, то проект бюджета составлен в духе бюджетного правила, хотя его действие планируется возобновить лишь в 2025 году. В части того, как мы будем накапливать дальше, будем ли закупать валюту, что будем с ней делать, ситуация неясна. Меняется ли идеология бюджетного правила с точки зрения накопления и возможного использования накопленных нефтегазовых сверхдоходов?

— Конечно, бюджетное правило в прежнем формате не может быть реализовано. Вопрос — в каких активах накапливать: в рублевых, в валютах дружественных стран или вкладываться в золото? Важно следующее: мы в этом году задействуем и будем задействовать средства ФНБ в рублях. Центральный банк из ФНБ дает рубли. Накопление в хорошие годы и использование резерва в проблемные периоды — правильная контрциклическая политика и подспорье для бюджета. Поэтому правильно накапливать в валютах дружественных стран, но можно и в рублях.

— В начале сентября Bloomberg выпустил статью, где говорилось, что правительство собирается создавать резервы в юанях, а потом эти юани тратить на технологический импорт из дружественных стран и на инфраструктуру по перенаправлению торговых потоков.

— Такая идея была, но это не элемент бюджетного правила, так как правило определяет величину бюджетных расходов и обеспечивает их деньгами. Кроме того, часть средств ФНБ инвестируется в инфраструктурные проекты. В какой валюте это делать — в рублях, юанях или других валютах, — зависит от проекта. В прежние годы мы придерживались правила об инвестировании после накопления определенного уровня запаса ФНБ. Сегодня необходимо обеспечить ресурсами те инвестиционные проекты, по которым уже приняты решения, и заботиться о накоплении резервов на случай снижения доходной части бюджета.

«Марка с QR-кодом есть, а толку нет»

— Из проекта бюджета следует, что Минфин хочет собрать с табачного рынка дополнительно 100 млрд руб. Это существенная сумма на фоне общей суммы акцизов, которые собирают с табака. Как планируется достичь такого прироста?

— Оборот табака — сфера, где еще много непрозрачных зон, включая серый импорт из соседних стран. Акцизов на табак мы собираем в разы больше, чем акцизов на алкоголь, а возможностей контроля меньше. В алкоголе действует система ЕГАИС, которая полностью обеспечивает прослеживаемость спиртных напитков.

В табаке все по-другому. Да и должной ответственности за нарушения нет. Марка есть, а толку нет.

Минфин как никто другой заинтересован в наведении порядка, поскольку это деньги для бюджета. Поэтому подготовлен целый ряд законодательных инициатив. Они находятся в правительстве. Надеемся, что мы сможем внести их в парламент, принять в текущем году. Система прослеживаемости, ответственность, контроль за производством и перемещением продукции должны быть такие же, как в алкогольной сфере. И 100 млрд руб. — это поступления в бюджет в результате обеления рынка.

«Совсем обойтись без доллара вряд ли получится»

— На фоне массовой дедолларизации, о которой все говорят, не планируется ли отказаться от привязки к доллару, например, в формулах расчета НДПИ? Когда это станет возможным?

— Вы абсолютно правы, мы к этому идем. Например, по акцизу на жидкую сталь у нас отсечка была $300 за тонну, а планируется теперь 30 тыс. руб. Но совсем обойтись без доллара вряд ли получится. Товары нашего экспорта, как правило, биржевые, и их мировые котировки выражены в долларах. Поэтому для налогообложения мы вынуждены пересчитывать долларовые цены в рубли. То, что можно поменять на рублевые котировки, будем делать. А по тому, что привязано к ценам на мировых рынках, придется исходить из котировок иностранных валют.

— Сейчас приняли закон о списании за счет банков кредитов, включая ипотечные, в случае гибели заемщиков в ходе СВО. Это может оказать негативный эффект на банковскую систему?

— Надеюсь, что таких случаев будет немного и это не приведет к издержкам банков. В конечном счете все вносят свой вклад в достижение задач, поставленных при проведении специальной военной операции. Банки тоже поучаствуют.

— Минфин опрашивал российские компании, нужна ли им отчетность по МСФО в текущих условиях. Какая реакция получена от рынка и как вы сами считаете, нужна ли такая отчетность сейчас?

— Есть общие принципы, правила, которые признаны мировым сообществом. У нас же не только недружественные страны есть, но и страны-партнеры. Деятельность компаний сравнивается по критериям международной отчетности. При размещениях, покупках, продажах компаний нужна оценка, которая делается, как правило, по международным стандартам отчетности. Сами компании просят не закрывать такую возможность. МСФО — это система учета, которая необходима для ведения бизнеса как внутри страны, так и за рубежом.

— Откуда вообще изначально возникла идея отказа от МСФО?

— Скорее, на фоне противоречия с Западом: все, что не российское, подлежит отмене. Это имеет смысл, если себе не вредить. Например, сегодня используем рейтинги только российских рейтинговых агентств, отказались от использования западных оценщиков. МСФО нисколько не ущемляет наш суверенитет. Мы по-прежнему находимся в общемировой системе стандартов и координат. Поэтому принцип «не навреди» в этом случае самый правильный.